การปกครองฝรั่งเศส : ระบบสาธารณรัฐที่ 5

จากยุคสมัยการปฏิวัติ ค.ศ.1789 ได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ไม่น้อยกว่า 9 ฉบับ ในรอบ 200 ปี เนื่องด้วยอุปนิสัยของชาวฝรั่งเศสที่ชอบลัทธิอุดมการณ์ และชอบความแตกต่างระหว่างบุคคล ในสมัยสาธารณรัฐที่ 4 ซึ่งใช้รัฐธรรมนูญฉบับหนึ่ง เสถียรภาพของคณะรัฐบาลมีปัญหามากที่ ในช่วงเวลา 12 ปี ของสาธารณรัฐนี้ (1946-1958) มีรัฐบาลถึง 13 ชุด แต่ในรัฐธรรมนูญของสาธารณรัฐที่ 5 รัฐบาลแต่ละชุดอยู่ได้ยั่งยืนมาก และนี่ก็ปกครองกันมาถึง 32 ปี แล้วยังมีเถียรภาพดีอยู่

ฉะนั้น ทั่วโลกจึงสนใจรัฐธรรมนูญฉบับที่นายพลเดอโกลได้จัดตั้งขึ้นมากว่า มีเคล็ดลับที่ทำให้ชนชาติฝรั่งเศสที่มีอารมณ์ผันแปรง่าย เดินขบวนง่าย กบฏก็ง่าย ปฏิวัติก็ง่าย แต่บัดนี้กลับสงบเงียบ และยังไม่มีทีท่าอยากจะเปลี่ยนไปเป็นระบบอื่น

ก่อนอื่นขอทบทวนเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์ก่อน ประเทศฝรั่งเศสในสมัยเริ่มแรกก็มีระบบการปกครองคล้ายคลึงกับของอังกฤษในสมัยยุคศักดินา คือ อำนาจการปกครองกระจัดกระจายไปอยู่ที่ขุนนางต่างๆ กษัตริย์ฝรั่งเศสในสมัยกลางมีความอ่อนแอกว่าของอังกฤษมาก บางยุคสมัยปกครองได้เพียงครึ่งหนึ่งของประเทศในปัจจุบัน อาจจะเป็นเพราะสภาพการณ์เช่นนั้น จึงทำให้กษัตริย์ฝรั่งเศสมุ่งสร้างอำนาจส่วนกลางมาก

จนกระทั่งในสมัยพระเจ้าหลุยส์ที่14 กษัตริย์ฝรั่งเศสที่ชาวยุโรปถือกันว่าเป็นตัวอย่างที่ดีของผู้ปกครอง คือ มีอำนาจมาก ได้จัดระเบียบการคลัง การปกครองทำให้การบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพสูง ถือกับทรงกล่าวเกี่ยวกับพระองค์เองว่า “รัฐคือตัวข้าพเจ้า” หรือ “ตัวข้าพเจ้าคือรัฐ” และเพราะความเข้มแข็งของพระมหากษัตริย์ ความเป็นอยู่ของขุนนางก็เริ่มเหินห่างจากประชาชนในชนบท

หลังจากในสมัยพระเจ้าหลุยส์ที่ 14 ก็ไม่มีกษัตริย์ที่ทรงเข้มแข็งและอัจฉริยะ และเกิดปัญหารายจ่ายสูงกว่ารายได้ เพราะการสงครามนอกประเทศ ระบบการคลังเริ่มล้มเหลว ขณะเดียวกัน ขุนนางไม่ได้เอาใจใส่ต่อการปรับปรุงที่ดินของตน คอยแต่จะรีดภาษีและส่วยของราษฎร ทำให้เกิดระบบการกดขี่และระบบอภิสิทธิ์มากมาย ความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจลดน้อยลง ประจวบกับการตื่นตัวทางความคิด นักปรัชญาเมธีเริ่มเผยแพร่ลัทธิ และแนวคิดใหม่ในเรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชน แต่ระบบการปกครองก็ไม่สามารถจะปรับตัวให้ทันกับปัญหาและการเปลี่ยนแปลงเหล่านี้

ในที่สุดได้เกิดการปฏิวัติครั้งยิ่งใหญ่ในปี ค.ศ.1789 และเกิดการต่อสู้และความรุนแรงทางความคิดระหว่างกลุ่มการเมืองต่างๆ ในช่วง 1789-1795 ทำให้ชาวฝรั่งเศสแตกแยกทางความคิด และด้วยความเป็นชนชาติเชื้อสายละตินซึ่งมีอารมณ์ศรัทธาในแนวคิดของตนเองอย่างมาก จึงไม่มีการประนีประนอมกัน

ความขัดแย้งกันและปัญหาที่เกิดการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ จะข้อนำมาเป็นประเด็นในการพิจารณา โดยจะเปรียบเทียบร่างรัฐธรรมนูญปี 1946 ซึ่งพรรคการเมืองฝ่ายซ้ายมีอิทธิพลในการร่าง กับรัฐธรรมนูญ ปี ค.ศ.1958 ซึ่งนายพลชาร์ล เดอ โกล และนักการเมืองฝ่ายขวามีอิทธิพลในการร่าง

ประการแรกควรจะตั้งเป็นข้อสังเกตเบื้องต้นว่า เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับแรกของฝรั่งเศสเกิดจากการปฏิวัติครั้งสำคัญที่สุดในประวัติศาสตร์อุดมการณ์ของนักปฏิวัติจึงมีอิทธิพลต่อรัฐธรรมนูญนี้ และฉบับอื่นๆ ที่ตามมา อุดมการณ์เหล่านี้ สรุปเป็นคำขวัญได้ 3 วลี คือ ความเสมอภาค เสรีภาพ และภราดรภาพ ซึ่งจะปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญของสาธารณรัฐที่ 4 และที่ 5 นอกจากนั้น ยังกล่าวถึงหลักอธิปไตยเป็นของปวงชนและเจตนาที่จะสร้างระบบการปกครองแบบประชาธิปไตย ซึ่งหมายถึง การปกครองของประชาชน เพื่อประชาชน อุดมการณ์ทางการเมืองเหล่านี้ไม่ปรากฏในรัฐธรรมนูญอังกฤษหรืออเมริกา
ประการที่สอง เนื่องจากฝรั่งเศสเริ่มประวัติศาสตร์สมัยใหม่โดยการล้มระบบกษัตริย์ ฉะนั้นระบบสาธารณรัฐจึงเป็นทางเลือกที่ต้องเลือก ในระบบของฝรั่งเศส จะแยกอำนาจหน้าที่ของประธานาธิบดีออกจากอำนาจหน้าที่ของนายกรัฐมนตรี

เมื่อได้แยกบทบาทเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนของประธานาธิบดีซึ่งจะทำหน้าที่คล้ายๆ กษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ และส่วนของนายกรัฐมนตรีจึงมีประเด็นปัญหาเกิดขึ้นในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประธานาธิบดีกับนายกรัฐมนตรี

การ่างรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ เพื่อแบ่งแยกบทบาทหน้าที่และความสัมพันธ์ของสองตำแหน่งนี้ จึงมีปัญหาอยู่เสมอในรัฐธรรมนูญปี 1946 ของสาธารณรัฐที่ 4 อำนาจของประธานาธิบดีจะน้อยกว่าในรัฐธรรมนูญปี 1958 ของสาธารณรัฐที่ 5

ประการแรกในฉบับ 1946 รัฐสภาเป็นผู้เลือกตั้งประธานาธิบดี แต่ในฉบับ 1958 ผู้เลือกตั้งคือ สมาชิกของรัฐสภา นายกเทศมนตรี และสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งทำให้ฐานอำนาจของประธานาธิบดีของสาธารณรัฐที่ 5 กว้างกว่าในสมัยสาธารณรัฐที่ 4 ต่อมาในปี ค.ศ.1962 ได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ โดยให้ประชาชนผู้มีคุณสมบัติเลือกตั้งเป็นผู้เลือกตั้งประธานาธิบดีโดยตรง ซึ่งทำให้ฐานอำนาจของประธานาธิบดีเป็นอิสระจากรัฐสภา

ประการที่สองในรัฐธรรมนูญ 1946 ประธานาธิบดีมีอำนาจเสนอตัวนายกรัฐมนตรีเท่านั้น แต่การแต่งตั้งจะเกิดขึ้นเมื่อสมาชิกรัฐสภาเห็นชอบด้วยเสียก่อน แต่ในรัฐธรรมนูญ 1958 ประธานาธิบดีแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีโดยตรง นอกจากนั้นประธานาธิบดีจะมีบทบาทที่เด่นชัดในเรื่องการต่างประเทศและมีอำนาจประกาศสภาวะฉุกเฉิน อำนาจที่จะขอประชามติทั่วประเทศในเรื่องที่สำคัญของชาติ เรื่องเกี่ยวกับประชาคมยุโรป สนธิสัญญาระหว่างประเทศ และการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

ประการที่สาม ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 1946 ยังเป็นความสัมพันธ์ที่คล้ายกับรัฐธรรมนูญอังกฤษ กล่าวคือ รัฐสภาจะเป็นผู้เลือกตั้งประธานาธิบดีและตัวรัฐมนตรีก็มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา แต่ได้ฉบับ 1958 ได้แบ่งแยกฝ่ายบริหารออกจากฝ่ายนิติบัญญัติคล้ายกับของสหรัฐ ซึ่งก็คือ ผู้ที่เป็นรัฐมนตรีต้องลาออกจากสมาชิกภาพของสภาผู้แทนราษฎรหรือวุฒิสภา ในฉบับปี 1946 ให้อำนาจสภาผู้แทนราษฎรเท่านั้นที่จะอภิปรายไม่ไว้วางใจได้ แต่ในฉบับ 1958 ได้ให้อำนาจทั้งสองสภาที่จะอภิปรายไม่วางใจ ทั้งนี้ทั้งสองฉบับกำหนดไว้เหมือนกันว่าก่อนลงคะแนนเสียงต้องใช้เวลา 24 ชั่วโมง หลังจากยุติการอภิปรายไปแล้ว เพื่อให้สมาชิกได้มีโอกาสทบทวนความรู้สึกต่างๆ

ในรัฐธรรมนูญฉบับ 1946 ได้ให้อำนาจแก่นายกรัฐมนตรีที่จะเสนอให้ประธานาธิบดียุบสภาได้ แต่จะกระทำไม่ได้ในช่วง 18 เดือนแรก ยกเว้นแต่สภาผู้แทนฯ ได้เสนอญัตติอภิปรายไม่ไว้วางใจ 2 ครั้ง ในช่วง 18 เดือนนี้ แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้ลดช่วงเวลา 18 เดือน เหลือเพียง 1 ปี

ประการที่สี่ได้มีการแก้ไขจากแต่เดิมที่มีสภาเดียว คือ สภาผู้แทน ให้มีสองสภา แต่ก็ยังกำหนดให้วุฒิสภามีอำนาจน้อยลงให้เป็นเพียงกลั่นกรองงานเท่านั้น

โดยสรุป รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับของฝรั่งเศสแตกต่างกันในแง่การมอบอำนาจให้แก่ประธานาธิบดีซึ่งมีมากขึ้นในปัจจุบัน เช่น อำนาจในการยุบสภา อำนาจการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี อำนาจในการประกาศสภาวะฉุกเฉิน และอำนาจในการควบคุมนโยบายการต่างประเทศและการป้องกันประเทศ ประกอบกับฐานอำนาจของสาธารณรัฐที่ 5 มีบทบาทในฐานะผู้นำของประเทศเด่นชัดมากขึ้น

ความแตกต่างที่สำคัญอีกอย่าง ก็คือ การแบ่งแยกอำนาจบริหารกับอำนาจนิติบัญญัติ ทำให้รัฐบาลเป็นอิสระจากแรงกดดันของรัฐสภามากขึ้น วุฒิสภาก็มีความเป็นอิสระจากสภาผู้แทนฯ มากขึ้น (ซึ่งแต่เดิม สภาผู้แทนฯ สามารถเลือกสมาชิกวุฒิสภา 1 ใน 6 ของจำนวนทั้งหมด) เพราะมีฐานอำนาจจากการเลือกตั้งจากภูมิภาค จังหวัด และเทศบาล

การกำหนดรัฐธรรมนูญที่เน้นอำนาจบริหารมากขึ้น และวุฒิสภาก็ถ่วงดุลกับสภาผู้แทนราษฎรเช่นนี้เป็นผลงานของนายพลเดอ โกล และพรรคการเมืองฝ่ายขวา และฝ่ายกลางซึ่งมีส่วนสำคัญที่ทำให้การเมืองฝรั่งเศสมีเสถียรภาพมากขึ้นกว่าครั้งใดๆ ในประวัติศาสตร์ฝรั่งเศส

ในสาธารณรัฐที่ 4 ใช้ระบบการเลือกตั้งแบบอัตราส่วน ทำให้เกิดพรรคการเมืองมากมาย แต่ในสาธารณรัฐที่ 5 ใช้ระบบแบ่งเขต เขตละ 1 คน ให้มีการลงคะแนนเสียงได้ 2 ครั้ง ระบบนี้ทำให้จำนวนพรรคน้อยลง และยังทำให้ระบบการเมืองของฝรั่งเศสพัฒนาขึ้นไปมากกว่าภายหลังสงคราม จำนวนพรรคการเมืองลดลงจากเดิมในปี ค.ศ.1956 ซึ่งมีพรรคการเมือง 16 พรรค ได้ลดลงเหลือ 5 พรรค ใน ค.ศ.1967 จากแต่เดิมที่พรรคมุ่งหาอิทธิพลให้แก่พรรคตนเอง โดยไม่สามารถจะจัดตั้งรัฐบาลได้ แต่ในระบบใหม่พรรคเริ่มรวมตัวกันเป็นกลุ่มใหญ่ขึ้น และมุ่งจะจัดตั้งรัฐบาล