ความหมายของสวัสดิการสังคม

นักวิชาการทั้งต่างประเทศและในประเทศไทย ได้ให้นิยามความหมายคำว่า “สวัสดิการสังคม” ไว้แตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับการรับรู้ การให้คุณค่าแนวคิดที่แตกต่างกัน ในที่นี้ขอรวบรวมความหมายที่มีผู้ให้นิยามไว้ในแต่ละช่วงเวลา ดังนี้

1. การใช้เกณฑ์คุณภาพชีวิตที่ดี หรือการอยู่ดี กินดี (Quality of Life or Well – being)

ควบคู่กับการใช้นโยบายทางสังคม เพื่อสร้างระบบบริการสังคมอย่างครอบคลุม เพื่อนำไปสู่การสร้างความมั่นคงของมนุษย์และความมั่นคงทางสังคมโดยรวม

ความหมายในลักษณะดังกล่าว มาริสสา ภู่เพ็ชร์ ได้กล่าวว่า “นักวิชาการต่างประเทศและนักวิชาการไทยได้นิยามไว้ในตั้งแต่ พ.ศ.2501 – 2535 ซึ่งสะท้อนองค์ประกอบของสวัสดิการสังคมว่า เป็นงานที่มุ่งช่วยเหลือประชาชนให้มีคุณภาพชีวิตที่ดี ทั้งในยามปกติและในยามที่ประสบปัญหา การให้ความช่วยเหลือมีหลายรูปแบบ ทั้งที่เป็นเงิน สิ่งของ การดูแลและการให้บริการ (Cashes, Kinds, Care and Services) โดยมีองค์ประกอบของกิจกรรมด้านการศึกษา การสาธารณสุข ที่อยู่อาศัย การประกันรายได้ การจ้างงาน และบริการสังคม”

ผู้ที่ให้นิยามในลักษณะข้างต้นที่น่าสนใจ ได้แก่

Encyclopedia Britannica ให้ความหมาย “สวัสดิการสังคม” หมายถึง การปฏิบัติจัดทำทั้งหลาย ไม่ว่าโดยส่วนราชการหรือเอกชน เป็นการปฏิบัติจัดทำเพื่อช่วยเหลือบุคคล ครอบครัว กลุ่มชน และชุมชนให้มีมาตรฐานการครองชีพอันดี มีสุขภาพและสังคมที่น่าพึงพอใจ โดยมุ่งให้สามารถช่วยเหลือตนเองได้ และช่วยเหลือผู้อื่นในสังคมเดียวกันได้ต่อไป
สุวรรณ รื่นยศ ให้ความหมายว่า งานสวัสดิการสังคมมีความหมายครอบคลุมไปถึงการดำเนินการทุกอย่างของรัฐและเอกชน เพื่อช่วยเหลือเกื้อกูลเพื่อนมนุษย์ หรือกลุ่มชนที่รวมกันเป็นสังคม เป็นชาติ ผู้ที่ไม่สามารถช่วยตนเองให้มีความสุขทั้งทางกายและจิตใจ ให้มีปัจจัยอันจำเป็นแก่การดำรงชีพ คือ อาหาร เครื่องนุ่งห่ม ที่อยู่อาศัย ยารักษาโรค ตลอดจนการบำบัดโรคภัยไข้เจ็บ การศึกษาอบรมตามสมควรแก่อัตภาพ และความรู้ที่จะทำมาหาเลี้ยงชีพโดยสุจริต เพื่อความเรียบร้อยและความเป็นปึกแผ่นของสังคม
เรณู โชติดิลก ได้ให้ความหมายที่เพิ่มเติมนอกเหนือจากความเป็นอยู่ของประชาชน โดยเพิ่มว่า พื้นฐานในเรื่องสวัสดิการสังคมจะต้องประกอบด้วย มีหลักประกันรายได้ขั้นต่ำ มีการจัดหาบ้านช่องที่พักอาศัยของประชาชน มีบริการในเรื่องสุขภาพของประชาชน มีระบบการประกันสังคม
คณะกรรมการส่งเสริมและพัฒนางานสังคมสงเคราะห์แห่งชาติ (2535 – 2539) นิยาม “สวัสดิการสังคม” ว่าหมายถึง ระบบการจัดบริการสังคม เพื่อแก้ไขปัญหาทางสังคม อันเนื่องมาจากการที่ประชาชนไม่สามารถดำรงชีวิตในสังคมได้ หรือไม่สามารถปรับตัวเข้ากับระบบของสังคม และไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ทางสังคมของตนเองได้ ทั้งนี้โดยที่บริการดังกล่าวจะต้องตอบสนองความต้องการพื้นฐานของประชาชน และความมั่นคงทางสังคมในระดับมาตรฐานเป็นการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชน
ต่อมา คณะกรรมการส่งเสริมสวัสดิการสังคมแห่งชาติ ได้ปรับนิยามความหมายของสวัสดิการสังคม (Social welfare) ในแผนพัฒนางานสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์แห่งชาติ ฉบับที่ 4 (พ.ศ.2545 – 2549) ว่าหมายถึง ระบบการจัดบริการสังคม เพื่อป้องกันและแก้ไขปัญหาสังคมและพัฒนาสังคม รวมทั้งการส่งเสริมความมั่นคงทางสังคม เพื่อให้ประชาชนสามารถดำรงชีวิตในสังคมได้ในระดับมาตรฐาน โดยบริการดังกล่าวจะต้องตอบสนองความต้องการพื้นฐานของประชาชนให้ได้รับการพัฒนาคุณภาพชีวิตอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ทั้งในด้านการศึกษาที่ดี การมีสุขภาพอนามัย การมีที่อยู่อาศัย การมีงานทำ การมีรายได้ การมีสวัสดิการแรงงาน การมีความมั่นคงทางสังคม การมีนันทนาการ และบริการทางสังคมทั่วไป โดยระบบการจัดบริการสังคมต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และสิทธิที่ประชาชนต้องได้รับ และเข้ามามีส่วนร่วมในระบบการจัดบริการสังคมในทุกระดับ

พระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ.2546 ได้ให้ความหมาย “สวัสดิการสังคม” หมายถึง ระบบการจัดบริการสังคม ซึ่งเกี่ยวกับการป้องกัน การแก้ไขปัญหา การพัฒนา และการส่งเสริมความมั่นคงทางสังคม เพื่อตอบสนองความจำเป็นขั้นพื้นฐานของประชาชนให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีและพึ่งตนเองได้อย่างทั่วถึง เหมาะสม เป็นธรรม และให้เป็นไปตามมาตรฐานทั้งทางด้านการศึกษา สุขภาพอนามัย ที่อยู่อาศัย การทำงานและการมีรายได้ นันทนาการ กระบวนการยุติธรรม และบริการทางสังคมทั่วไป โดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิที่ประชาชนจะต้องได้รับ และมีส่วนร่วมในการจัดสวัสดิการสังคมทุกระดับ

ข้อสังเกต การนิยามความหมายของ “สวัสดิการสังคม” ของคณะกรรมการส่งเสริม สวัสดิการสังคมแห่งชาติ

ในแผนพัฒนางานสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์แห่งชาติ ฉบับที่ 4 (พ.ศ.2545 – 2549) และการนิยามความหมายของ “สวัสดิการสังคม” ของพระราชบัญญัติส่งเสริมการจัดสวัสดิการสังคม พ.ศ.2546 เป็นการให้ความสำคัญกับระบบการจัดบริการสังคม เน้นการสร้างระบบความมั่นคงทางสังคม ภายใต้หลักการให้คุณค่า ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิและการมีส่วนร่วมของประชาชนต่อบริการสังคม

ความหมายในลักษณะแรก : มาจากความเชื่อที่ว่า หากประเทศมีความมั่งคั่ง ร่ำรวย ทางเศรษฐกิจดี

ก็น่าจะช่วยให้ประชาชนอยู่ดี กินดีได้ ดังนั้นอิทธิพลของการพัฒนาเศรษฐกิจเป็นหลัก ทำให้รัฐบาลไทยเน้นแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (ฉบับที่ 1 – 7) ยกเว้นในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (ฉบับที่ 8 – 9) ที่รัฐปรับมาให้ความสำคัญกับทุนทางสังคม เน้นการพัฒนาคนเป็นศูนย์กลาง แต่เมื่อพิจารณาภาพรวมของแผนฯ ยังมีน้ำหนักที่การพัฒนาเศรษฐกิจนำสังคมเช่นเดิม โดยมุ่งเน้นพัฒนาเศรษฐกิจเป็นหลักภายใต้ความเชื่อนี้เอง รัฐจึงมีโครงการสร้างงานในชนบท เพื่อทำให้เกิดความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในชนบท และพยายามผลักดันประเทศไปสู่การเป็นประเทศอุตสาหกรรม เร่งพัฒนาการเจริญเติบโตของการส่งออก และการท่องเที่ยวเป็นหลัก เพื่อที่จะให้คนมีงานทำ มีเงิน มีรายได้ที่ดี และนำไปสู่การอยู่ดี กินดีในสังคม

ความเชื่อดังกล่าว ได้สะท้อนไปยังแผนงานและโครงการต่างๆ ของรัฐ ข้อที่น่าสนใจคือ รัฐยังทำหน้าที่เป็นหลักในการช่วยเหลือประชาชนที่ตกทุกข์ได้ยาก บริการที่ปรากฏชัดเจนคือ บริการแบบสงเคราะห์ประชาชน หรือการประชาสงเคราะห์ (Public Assistance) คำถามของความหมายนี้ที่สำคัญ คือ การที่คนอยู่ดี กินดี ไม่น่าจะตอบสนองความต้องการของคนในสังคมได้เท่ากับการที่คนอยู่ดี มีสุข แต่เมื่อก้าวเข้าสู่ยุค 2000 ความหมายของ “สวัสดิการสังคม” ได้ปรับเปลี่ยนใหม่ไปสู่มิติที่กว้าง ให้ความสำคัญกับนโยบายสังคมที่ต้องสร้างระบบบริการสังคมอย่างครอบคลุม เพื่อนำไปสู่การสร้างความมั่นคงของมนุษย์และความมั่นคงทางสังคมโดยรวมมากขึ้น

2. การใช้เกณฑ์สวัสดิการสังคมเป็นวัตถุประสงค์ (Aims)

ความหมายนี้เชื่อว่า สวัสดิการสังคมเป็นเป้าหมายการทำงาน เพื่อใช้งานสวัสดิการสังคม เป็นเครื่องมือที่จะนำไปสู่การพัฒนาสังคมโดยรวม นักวิชาการที่ให้ความหมายนี้ ได้แก่

วิจิตร ระวิวงศ์ ให้ความเห็นว่า สวัสดิการสังคมมีความเกี่ยวข้องกับการพัฒนาสังคมในฐานะที่เป็นเป้าหมายหนึ่งของการพัฒนาสังคม ดังนั้นสวัสดิการสังคมยังอาจหมายถึงการกำหนดนโยบายสังคมโดยรัฐ ที่จะมีผลต่อความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชน ซึ่งมีองค์ประกอบที่สำคัญ 3 บริการ ได้แก่

1. บริการประกันสังคม (Social Insurance)
2. บริการสงเคราะห์ประชาชน / การประชาสงเคราะห์ / สาธารณูปการ (Public Assistance)
3. บริการสังคม (Social Service)

ตัวอย่างที่น่าสนใจของสังคมไทย เช่น ในช่วงปี พ.ศ.2526 ที่กระทรวงสาธารณสุขได้

กำหนดนโยบายสุขภาพดีถ้วนหน้า ปี ค.ศ.2000 โดยใช้แผนงานสาธารณสุขมูลฐาน การใช้ตัวชี้วัดความจำเป็นพื้นฐาน (จปฐ.) เพื่อสะท้อนให้เห็นการพัฒนาสุขภาพคนไทยถ้วนหน้า โดยเฉพาะสังคมชนบท

ข้อสังเกต คือ สวัสดิการสังคมถือเป็นเป้าหมายสุดท้ายของงานสังคมสงเคราะห์ ที่ผู้ปฏิบัติงานสังคมสงเคราะห์ต้องใช้วิธีการต่างๆ ผ่านแผนงาน โปรแกรม โครงการและกิจกรรม เพื่อทำให้กลุ่มเป้าหมายได้รับสวัสดิการที่ดีในสังคม

3. การใช้เกณฑ์ความหมายเฉพาะเจาะจงในรูปของโครงการ หรือกิจกรรม

หรือบริการ (Project or Activities or Services) นักวิชาการที่ให้ความหมายของสวัสดิการสังคม โดยใช้เกณฑ์ความหมายเฉพาะเจาะจงในรูปของโครงการ หรือกิจกรรม ได้แก่

Encyclopedia of Social Work ให้นิยามว่า “สวัสดิการสังคม” หมายถึง กิจกรรมต่างๆ ที่จัดตั้งขึ้นโดยหน่วยงานทั้งของรัฐบาลและอาสาสมัคร เพื่อมุ่งป้องกันและขจัดปัญหาสังคม หรือปรับปรุงความเป็นอยู่ที่ดีของบุคคล กลุ่ม และชุมชน กิจกรรมดังกล่าวนี้ใช้บุคลากรนักวิชาชีพที่เกี่ยวข้องอย่างมากมาย อาทิ แพทย์ พยาบาล นักกฎหมาย นักการศึกษา วิศวกร นักบริหาร นักสังคมสงเคราะห์ ตลอดจนผู้ช่วยนักวิชาชีพในสาขาต่างๆ (paraprofessional)
ศ.นิคม จันทรวิทุร “สวัสดิการสังคม” หมายถึง โครงการที่รัฐหรือสังคมจัดขึ้น เพื่อช่วยเหลือคนที่ด้อยทางเศรษฐกิจและสังคม และไม่สามารถช่วยตนเองได้ ได้แก่ เด็กกำพร้า เด็กอนาถาไร้ที่พึ่ง เด็กเร่ร่อนไร้ที่พึ่ง และคนยากจนที่ขาดรายได้ในการครองชีพ คนชรา คนพิการ และผู้ประสบภัยต่างๆ เป็นต้น โครงการนี้ส่วนใหญ่ดำเนินการโดยรัฐ เรียกว่า “การประชาสงเคราะห์” สำหรับโครงการที่ดำเนินการโดยองค์กรเอกชน เรียกว่า “การสังคมสงเคราะห์” สวัสดิการสังคมเป็นโครงการที่ผู้ได้รับประโยชน์ไม่ต้องออกเงินสมทบ โดยได้เงินค่าใช้จ่ายจากงบประมาณของรัฐ และการบริจาคในกรณีที่เป็นโครงการที่ดำเนินการโดยองค์กรเอกชน

โดยทั่วไปการนิยามความหมายของ “สวัสดิการสังคม” ในลักษณะที่ 3 มักจะเป็นที่รู้จักและง่ายต่อการเข้าใจ เพราะเป็นรูปธรรมที่ชัดเจน เช่น ประเทศสหรัฐอเมริกา ได้ดำเนินงานระบบสวัสดิการสังคมให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติความมั่นคงทางสังคม (Social Security Act 1935) ซึ่งแบ่งบริการสวัสดิการสังคมเป็น 3 ประเภท ได้แก่

1. บริการประกันสังคม (Social Insurance)
2. บริการสงเคราะห์ประชาชน (Public Assistance)
3. บริการสังคม (Social Services)
4. การใช้เกณฑ์สวัสดิการสังคมเป็นสถาบันทางสังคม (Social Institution)

นักวิชาการที่นิยามความหมายสวัสดิการสังคมเป็นสถาบันทางสังคม ได้แก่

เฟเดอริโก (Federico) อธิบายว่า “สวัสดิการสังคม” เป็นสถาบันที่สำคัญสถาบันหนึ่งใน สังคม ในขณะที่ทุกสังคมมักจะประกอบด้วยอย่างน้อย 5 สถาบันหลัก ได้แก่
(1) สถาบันครอบครัว
(2) สถาบันการศึกษา
(3) สถาบันศาสนา
(4) สถาบันการเมือง
(5) สถาบันเศรษฐกิจ

สวัสดิการสังคมถือเป็นสถาบันที่ 6 ของสังคม ที่มีหน้าที่สำคัญและเด่นชัดในสังคม และมีความสัมพันธ์ต่อกันอย่างแยกไม่ออกกับสถาบันทางสังคมทั้ง 5 สถาบันข้างต้น

กู๊ดดี้ (Goode) ให้ความหมายว่า “สวัสดิการสังคม” เป็นระบบการให้การช่วยเหลือโดยจัดสรรให้ในรูปของสิ่งของและบริการไปสู่บุคคล กลุ่มคนต่างๆ โดยผ่านสถาบันทางสังคม ได้แก่ ครอบครัว โบสถ์ สหภาพแรงงาน รัฐ กู๊ดดี้ เชื่อว่า “สวัสดิการสังคม” ต้องปกป้องคุ้มครองผู้ยากไร้ ดังนั้นสวัสดิการสังคมจึงมีความหมายมากกว่าการกินดี อยู่ดี ทางเศรษฐกิจของปัจเจกบุคคล แต่รวมถึงความคิดในการปกป้องคุ้มครองผู้ยากไร้ เช่นเดียวกับเป็นการปกป้องสังคมจากผู้ยากไร้ด้วย

รีด (Reid) นิยาม “สวัสดิการสังคม” คือ ความคิดที่แสดงให้เห็นว่าเป็นพันธะทางจริยธรรม ทางสังคมที่จะช่วยเหลือผู้ยากไร้ในลักษณะของกิจกรรมที่จัดระบบ โดยผ่านนโยบายและแผนงานของรัฐ เพื่อตอบสนองปัญหาสังคมที่เห็นได้ เพื่อปรับปรุงความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นของผู้ที่อยู่ในภาวะเสี่ยงทางสังคม

ร็อคโฟ (Rochefort) กล่าวว่า “สวัสดิการสังคม” หมายถึง ระบบการจัดสรรของสังคม ให้กับคนในสังคมที่มีความจำเป็น ซึ่งสังคมจะต้องปกป้องกลุ่มคนที่เดือดร้อนและจำเป็น ขณะเดียวกันก็ต้องปกป้องสังคมจากกลุ่มที่เดือดร้อนและคนในสังคม องค์ประกอบสำคัญของสวัสดิการสังคมที่สำคัญมี 4 อย่าง ได้แก่
1. ระบบการให้การสงเคราะห์
2. การจัดสรรทรัพยากรที่เหมาะสม
3. สถาบันทางสังคม
4. กฎเกณฑ์การให้การสงเคราะห์

การจัดสวัสดิการสังคมจะต้องอาศัยสถาบันทางสังคม โครงสร้างสังคมที่มีอยู่จริง เช่น ครอบครัว โบสถ์ วัด ชุมชน เผ่า รัฐ สหภาพแรงงาน ซึ่งเป็นสถาบันทางสังคมที่มีอยู่จริง มักทำหน้าที่ให้การช่วยเหลือกับกลุ่มที่เดือดร้อนและจำเป็นอยู่แล้ว หากสถาบันสังคมเหล่านี้สามารถทำหน้าที่การสร้างสวัสดิการที่ดีให้กับสมาชิกของตนเอง ก็จะนำไปสู่การมี “สังคมสวัสดิการ” (Welfare Society) ซึ่งเป็นสังคมที่มีการจัดระเบียบทางสังคม โดยใช้สถาบันทางสังคมต่างๆ ในสังคมให้ทำหน้าที่ส่งเสริมความเป็นอยู่ของคนในสังคมที่ดี

อย่างไรก็ตาม การใช้เกณฑ์สวัสดิการสังคมเป็นสถาบันสังคม อาจมีข้อโต้แย้งเกิดขึ้นว่า องค์กรทางสังคมหรือสถาบันทางสังคมที่เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการสังคม ควรกำหนดให้เป็นหน้าที่ของรัฐมากกว่า รัฐสามารถใช้อำนาจหน้าที่จัดการให้การจัดสวัสดิการสังคมเป็นไปอย่างเหมาะสม โดยใช้กลไกของรัฐที่มีอยู่ผ่านทางนโยบาย แผนงานและมาตรการต่างๆ ของรัฐ ตัวอย่างเช่น ในปี พ.ศ.2535 ประเทศไทยได้มีการจัดตั้งเป็นกระทรวงแรงงานและสวัสดิการสังคม ซึ่งควรจะแยกเป็น 2 กระทรวง คือ กระทรวงแรงงาน และกระทรวงสวัสดิการสังคม การตั้งกระทรวงใหม่ขึ้นมา เพราะรัฐเชื่อว่า รัฐต้องจัดองค์กรสังคมขึ้นมาทำหน้าที่จัดระบบสวัสดิการสังคมของไทยนั่นเอง หากพิจารณาจากผลงานสะท้อนให้เห็นว่า การตั้งองค์กรใหม่ของงานสวัสดิการสังคมไทย มิได้ทำให้การจัดสรรบริการสวัสดิการสังคมเข้าถึงประชาชนได้มากขึ้น เพราะกลไกของสถาบันสังคมที่มีอยู่ของรัฐยังเข้าไม่ถึงกลุ่มเป้าหมายที่เดือดร้อน และจำเป็นที่แท้จริงได้

5. การใช้เกณฑ์สวัสดิการสังคมเป็นสิทธิและความเท่าเทียมของคนทุกคนใน สังคม (Rights and Equality)

ศ.ป๋วย อึ้งภากรณ์ ได้เขียนบทความเรื่อง “จากครรภ์มารดาถึงเชิงตะกอน” ซึ่งเป็นการเล่าถึงคุณภาพชีวิตของคน ตามวงจรชีวิต ตั้งแต่เกิดจนกระทั่งตาย ไว้อย่างน่าสนใจ