แนวคิดทฤษฎีว่าด้วยสวัสดิการและความยากจน

เมื่อเอ่ยถึงคำว่า “สวัสดิการ” ในสังคมไทย คนจำนวนมากก็มักจะคิดถึงการแจกจ่างให้ฟรี หรือจัดบริการดูแล หยิบยื่นผลประโยชน์ให้ ความเข้าใจเช่นนี้ก็ถูกต้องเป็นบางส่วน แต่ในความหมายทางวิชาการ “สวัสดิการ” มีความหมายกว้างกว่าที่เข้าใจกัน เพราะสวัสดิการมีทั้งมิติทางเศรษฐกิจ และมิติทางสังคม

1. สวัสดิการ : นิยาม ความหมาย แนวคิด

คำว่า สวัสดิการ มีความหมายหลายนัย กล่าวคือ อาจหมายถึง
- การกินดี อยู่ดี (well - being)
- ในทางเศรษฐศาสตร์ อาจหมายถึงการได้รับความพอใจ การได้รับอรรถประโยชน์ จากการ ได้บริโภคสินค้า หรือได้รับบริการ
- การได้รับผลประโยชน์ ได้รับบริการ ได้รับสิ่งของ (goods) เพื่อทำให้เกิดการกินดี อยู่ดี

คำว่า สวัสดิการสังคม มีผู้ให้ความหมายและขอบเขตแตกต่างกันไปตามแนวคิดและ ปรัชญาของแต่ละบุคคล ซึ่งการทำความเข้าใจความหมาย แนวคิด และปรัชญา ของคำนี้ จำเป็นต้องคำนึงถึงปัจจัยเกี่ยวข้อง 3 ประเด็น คือ

ต้องพิจารณาอ้างอิงจากศัพท์ภาษาอังกฤษ เนื่องจากรากฐานความเป็นมา ของการบัญญัติศัพท์มาจากคำ และความหมายที่รับมาจากต่างประเทศ
การพิจารณาต้องคำนึงถึงช่วงระยะเวลาที่มีความแตกต่างกันด้วย เนื่องจาก ความคลี่คลายเปลี่ยนแปลงไปของสังคมในแต่ละช่วงเวลา จะมีผลทำให้ความหมายขอบเขตของคำมีความแตกต่างกัน
การพิจารณาต้องพิจารณาร่วมกับศัพท์ หรือชุดคำที่เกี่ยวข้องที่มี ความหมายใกล้เคียง หรือเกี่ยวเนื่องกัน เพื่อให้สามารถเข้าใจความหมายได้ชัดเจนขึ้น Encyclopedia Britanica ได้ให้ความหมายคำว่า “สวัสดิการสังคม” หมายถึง การปฏิบัติจัดทำทั้งหลาย ไม่ว่าโดยส่วนราชการหรือเอกชน เป็นการปฏิบัติจัดทำเพื่อช่วยเหลือบุคคล ครอบคัว กลุ่มชน และชุมชน ให้มีมาตรฐานการครองชีพอันดี มีสุขภาพและฐานะทางสังคมที่น่าพึงพอใจ โดยมุ่งให้สามารถช่วยเหลือตนเองได้ และช่วยเหลือผู้อื่นในสังคมเดียวกันได้ต่อไป

Encyclopedia Americana ได้ให้ความหมายของสวัสดิการสังคมว่า “ส่วนมากหมายถึงสถาบันและบริการต่างๆ ซึ่งมีความมุ่งหมายหลักเพื่อที่จะธำรงไว้ และส่งเสริมความอยู่ดีของประชาชนในด้านร่างกาย สังคม สติปัญญา หรืออารมณ์”

กล่าวโดยสรุป สวัสดิการสังคม จึงมีความหมายกว้างในฐานะบริการ หรือโครงการที่ทั้งภาคราชการและภาคเอกชนจัดตั้งขึ้น เพื่อส่งเสริมสภาพความเป็นอยู่หรือคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยไม่จำแนกฐานะและชนชั้น บริการสวัสดิการสังคม อาจแบ่งได้เป็น 3 ลักษณะกว้างๆ คือ

สวัสดิการสังคมที่มุ่งแก้ไขปัญหาความเดือดร้อน หรือบำบัดรักษา ทดแทนฟื้นฟู (Remedial, Supplemental, Substitute or Rehabilitative Social Welfare) เช่น แก้ไขฟื้นฟูเด็กที่กระทำความผิดในสถานพินิจ รับเด็กเข้าสถานสงเคราะห์ จัดหาครอบครัวอุปการะ ปรับปรุงสภาพด้านกายภาพในชุมชนแออัด เป็นต้น
สวัสดิการสังคมที่มุ่งป้องกันปัญหา (preventive social welfare) เช่น การฝึกอาชีพ เยาวชน บริการสาธารณสุขมูลฐาน เป็นต้น
สวัสดิการสังคมที่มุ่งพัฒนาศักยภาพ ความคิด จิตใจ ทักษะประชาชน (developmental social welfare) เช่น การฝึกอบรมและพัฒนาความเป็นผู้นำ การพิทักษ์สิทธิพื้นฐานของประชาชน การพัฒนาชุมชน เป็นต้น

จึงกล่าวได้ว่า สวัสดิการสังคม มีความหมายแคบกว่าคำว่า สวัสดิการ เพราะ “สวัสดิการสังคม” สื่อความหมายให้เห็นถึงสถาบัน และโครงการที่ปฏิบัติการ เพื่อให้เกิดความอยู่ดี กินดี หรืออยู่ดี มีสุขเท่าที่จะเป็นไปได้

แต่คำว่า “สวัสดิการ” ไม่จำเป็นต้องหมายถึงสถาบันและโครงการเท่านั้น แต่เป็นเรื่องที่เกิดขึ้นได้ในระบบตลาดด้วยตัวมันเอง ตัวอย่างเช่น สิ่งของที่ราคาเท่ากันแต่คุณภาพดีกว่า ก็ย่อมสร้าง “สวัสดิการ” ให้แก่ผู้บริโภคได้มากกว่า สิ่งของที่คุณภาพเท่ากัน แต่ราคาถูกกว่า ก็ย่อมสร้างความพอใจ หรือ “สวัสดิการ” ให้แก่ผู้บริโภคได้มากกว่า สวัสดิการแบบนี้เรียกว่า “สวัสดิการทางเศรษฐศาสตร์” หรือ economic welfare ซึ่งต่างจาก “สวัสดิการสังคม” หรือ social welfare ที่มุ่งเน้นไปที่สถาบัน โครงการ และปฏิบัติการ

ดังนั้น การใช้คำว่า “สวัสดิการ” ในงานวิจัยนี้ จึงเป็นการใช้ในความหมายกว้างที่เป็นทั้ง social welfare และ economic welfare แต่ถ้าเมื่อใดต้องการสื่อความหมายเฉพาะ ก็จะระบุว่าเป็นสวัสดิการสังคม หรือสวัสดิการทางเศรษฐศาสตร์

ประเทศเยอรมันได้ชื่อว่าเป็นประเทศแรกที่ได้จัดสวัสดิการสังคมอย่างเป็นระบบ และทันสมัย สวัสดิการสังคม (social welfare) ที่ใช้กันอยู่ในเยอรมันมีความหมายครอบคลุมถึงการช่วยเหลือ และแก้ไขกำลังแรงงานที่ว่างงาน เจ็บป่วย ทุพพลภาพ ชรา หรือช่วยเหลือคนสูญเสียโอกาส สูญเสียศักยภาพในการเลี้ยงชีพ ให้สามารถฟื้นฟูศักยภาพและมีโอกาสเป็นแรงงานที่ทำการผลิตได้ (productivity labour force) ต่อไป รวมไปถึงบริการการศึกษา ดูแลสุขภาพ และที่อยู่อาศัย

ความหมายของคำว่า “สวัสดิการสังคม” คล้ายๆ กับความหมายของคำว่า “ความมั่นคงทางสังคม” (social security) ต่างกันตรงที่ว่า ถ้าเป็นนโยบายจะเรียกว่า “นโยบายสวัสดิการสังคม” (social welfare policy) แต่ถ้าเป็นระบบและการจัดการกลับไปใช้คำว่า “ระบบความมั่นคงทางสังคม” (social security system) ซึ่ง Neuhaus ให้ความหมายระบบความมั่นคงทางสังคมว่า เป็นระบบที่ช่วยเหลือให้สมาชิกของประชาสังคมที่ไม่มีศักยภาพพอที่จะเลี้ยงชีพตนเองได้ ไม่ว่าจะชั่วคราวหรือตลอดชีวิต ให้สามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ในสังคมอย่างมีศักดิ์ศรี ด้วยการพยุงฐานะ รายได้ พัฒนาศักยภาพ และสร้างโอกาสให้มีงานทำ อย่างไรก็ตามในเยอรมันนั้นได้ใช้คำว่า social welfare ก่อนคำว่า social security ซึ่งเพิ่งจะนำมาใช้ทีหลัง หลังจากที่สหรัฐอเมริกาได้มีรัฐบัญญัติความมั่นคงทางสังคม 1935

แต่การที่จะทำให้ระบบความมั่นคงทางสังคมเป็นจริงขึ้นมา รัฐบาลจะต้องมีวิธีการจัดหารายได้และงบประมาณขึ้นมา เพื่อใช้ดำเนินงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ งบประมาณของรัฐที่ใช้เพื่อความมั่นคงทางสังคมกลับไปเรียกว่า “งบประมาณเพื่อสวัสดิการสังคม” (social welfare budget)

จากนี้จึงเห็นได้ว่า ในประเทศเยอรมัน ซึ่งเป็นเจ้าตำรับของนโยบายสวัสดิการสังคม และระบบความมั่นคงทางสังคมนั้น ได้ใช้คำ 2 คำนี้คละเคล้ากันไปในความหมายที่เกือบจะไม่ต่างกันนั่นคือ ถ้าเป็นตัวนโยบาย ตัวงบประมาณ ก็จะใช้คำว่า social welfare หรือสวัสดิการสังคม แต่ถ้าเป็นระบบและการจัดการที่จะให้บรรลุนโยบายสวัสดิการสังคม ก็จะเรียกว่า social security หรือระบบความมั่นคงทางสังคม และโดยทั่วไปโครงการความมั่นคงทางสังคมจะประกอบด้วย การประกันสังคม (social insurance) ประเภทต่างๆ

อย่างไรก็ตาม หากศึกษาในด้านสวัสดิการสังคมที่เน้นเฉพาะการช่วยเหลือคนจน คนยากไร้ คนขอทาน พบว่า อังกฤษได้ริเริ่มมาก่อน กล่าวคือ ช่วงประมาณ 1598 – 1601 ได้มีการร่างพระราชบัญญัติและประกาศใช้พระราชบัญญัติ Elizabethan Poor Law