การปฏิรูปประเทศเพื่อยุติวิกฤต ป้องกันความขัดแย้งและสร้างความเข้มแข็งให้สังคมไทย

การที่เราจะปฏิรูปประเทศเพื่อยุติวิกฤตและป้องกันประวัติศาสตร์ซ้ำรอย เราจึงต้องรู้สาเหตุของวิกฤตเสียก่อน และเราไม่อาจรู้สาเหตุของวิกฤตได้ ด้วยการพิจารณาข้อขัดแย้งในปัจจุบันเท่านั้น แต่ต้องค้นหาสาเหตุของข้อขัดแย้งย้อนไปในอดีต

ย้อนอดีตหาสาเหตุแห่งความขัดแย้ง

ประเทศไทยในยุครัตนโกสินทร์ได้เข้าสู่การเชื่อมโยงกับโลกทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง ใน 2 ระยะ คือ
ระยะแรก เมื่อมีการลงนามในสนธิสัญญาเบาริ่ง (Bowring’s Treaty) ในปี พ.ศ. 2398 โดยมีการเปิดประเทศให้ชาวต่างประเทศสามารถมีความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจโดยตรงกับคนไทย โดยไม่ต้องผ่านการซื้อขายโดยรัฐผ่านพระคลังสินค้า การเปิดเสรีทางการค้ากับมหาอำนาจ 18 ประเทศดังกล่าว นำมาซึ่งการปฏิรูประบบเศรษฐกิจ สังคม และการปกครองในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวอย่างมาก เพื่อตอบสนองแรงกดดันจากระบบเศรษฐกิจเสรีแบบตลาด แต่ได้เริ่มมีการโอนทรัพยากรที่เคยมีเหลือเฟือและให้ราษฎรและชุมชนใช้สอยได้เข้าสู่รัฐส่วนกลางตามลำดับ อาทิ การจัดตั้งกรมป่าไม้ในปี พ.ศ. 2439 และโอนอำนาจการจัดการป่าไม้มาไว้ที่ส่วนกลางตั้งแต่ พ.ศ. 2427 รวมทั้งรวมอำนาจการจัดการสาธารณูปโภคและสัมปทานทรัพยากรทั้งปวงที่เคยอยู่ที่เจ้าเมืองมาไว้ที่ส่วนกลาง (พระราชบัญญัติสำหรับผู้รักษาเมืองซึ่งทำสัญญากับชาวต่างประเทศ พ.ศ. 2417)

การเปิดประเทศสู่ระบบเศรษฐกิจโลกยังนำมาซึ่งความจำเป็นต้องมีการปฏิรูปการปกครองและระบบราชการอีกมาก เช่น การรวมศูนย์อำนาจรัฐมาไว้ที่ส่วนกลาง การแทนที่ระบบจตุสดมภ์ ด้วยการบริหารแบบกระทรวง ทบวง กรม (พ.ศ. 2435) และการยกเลิกระบบเสนาบดีและการสถาปนาระบบราชการใหม่การจัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ซึ่งต่อมาได้กลายเป็นกระทรวงการคลังขึ้นในปี พ.ศ. 2416 เพื่อเก็บภาษีอากรมาจัดทำงบประมาณให้ประเทศ

การเปิดประเทศและการปฏิรูปทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการปกครอง ที่เริ่มต้นในรัชกาลที่ 5 ได้ส่งผลให้เกิดคนชั้นกลางขึ้นจำนวนหนึ่ง โดยเฉพาะเชื้อสายขุนนางเก่าและคนจีนที่เข้ามาค้าขายจนเกิดความมั่งคั่งขึ้น นอกจากนั้น การเปิดประเทศไปสู่โลกตะวันตกด้วยการส่งคนไปเรียนต่อต่างประเทศก็ดี จ้างคนต่างประเทศเข้ามาพัฒนาประเทศในฐานะที่ปรึกษาก็ดี นำมาซึ่งความคิดในการเปลี่ยนแปลงการเมืองของประเทศ ดังจะเห็นได้ว่าแม้ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ได้มีเจ้านายและขุนนางกราบบังคมทูลถวายความเห็นให้เปลี่ยนแปลงราชการแผ่นดิน (ร.ศ. 103 หรือ พ.ศ. 2427) ซึ่งความพยายามในการให้เปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองนี้มีมาต่อเนื่องจนถึงรัชกาลที่ 6 ก็เกิดกบฏ ร.ศ. 130 ขึ้น (ร.ศ. 130 หรือ พ.ศ. 2454) โดยในขณะนั้นก็มีการเปลี่ยนแปลงในตุรกี และในประเทศจีนด้วย ความพยายามนี้มาบรรลุผลในวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อคณะราษฎรเข้ายึดอำนาจและเปลี่ยนแปลงการปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตยซึ่งมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

ระยะที่สอง ประเทศไทยเข้าไปเชื่อมโยงกับระเบียบโลกใหม่ (New World Order) ที่สถาปนาขึ้นโดยมหาอำนาจหลังสงครามโลกครั้งที่สอง โดยในทางการเมืองแบบสงครามเย็น ประเทศไทยก็อยู่ในค่ายโลกเสรีที่นำโดยสหรัฐอเมริกาและนาโต (NATO) ในทางเศรษฐกิจนั้น มหาอำนาจตะวันตกได้สถาปนาธนาคารโลก (World Bank) กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าและภาษีศุลกากร (GATT) เพื่อขยายระบบเศรษฐกิจแบบตลาด ไทยก็เข้าไปสู่การเชื่อมโยงกับโลกอีกครั้งด้วยการเป็นภาคี IMF ในปี พ.ศ. 2492 และได้กู้เงินธนาคารโลกครั้งแรกในปี พ.ศ. 2493 โดยเพิ่งเข้าเป็นภาคี GATT ในปี พ.ศ. 2525

การเชื่อมโยงครั้งที่สองกับระบบโลกใหม่นี้ ส่งผลหลายประการต่อการพัฒนาทั้งเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง

ในทางเศรษฐกิจนั้น การจำเป็นต้องกู้เงินธนาคารโลก และแหล่งเงินกู้ต่างๆ นำมาซึ่งการก่อตั้งสภาพัฒนาเศรษฐกิจขึ้น (พ.ศ. 2493) และมีการจัดทำแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติขึ้น (พ.ศ. 2504-2509) โดยมีการกำหนดยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศโดยเน้นการผลิตเพื่อทดแทนการนำเข้า (import substitution) ซึ่งต้องอาศัยการพึ่งพาเงินทุนมหาศาลจากต่างประเทศ นโยบายและกฎหมายต่างๆ ที่ออกในช่วงนี้ก็เป็นไปเพื่อตอบสนองยุทธศาสตร์ดังกล่าวทั้งสิ้น เช่น กฎหมายส่งเสริมการลงทุน กฎหมายการนิคมอุตสาหกรรม กฎหมายการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าว ฯลฯ ต่อมายุทธศาสตร์ก็เปลี่ยนเป็นการผลิตเพื่อส่งออก (export oriented) ในแผน 4 และแผน 5

อย่างไรก็ดี การเกษตรกรรมที่เคยเป็นรายได้หลักของประเทศกลับไม่ได้รับความสำคัญ ดังนั้น การเพิ่มผลผลิตจึงเป็นไปด้วยการขยายพื้นที่ ไม่ใช่ด้วยการเพิ่มผลิตภาพต่อไร่ ทั้งยังไม่มียุทธศาสตร์การพัฒนาการเกษตรและเกษตรกร ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ นอกจากไม่มียุทธศาสตร์พัฒนายกเว้นการพยุงราคาเมื่อมีปัญหาแล้ว ในหลายกรณี รัฐก็กลับกระทำการที่เป็นผลเสียต่อเกษตรกรเสียเอง อาทิ การเก็บพรีเมี่ยมข้าวที่ส่งออก ซึ่งส่งผลให้ผู้ส่งออกผลักภาระไปกดราคาซื้อข้าวจากชาวนาให้ตกต่ำลงไป

นโยบายส่งเสริมธุรกิจและอุตสาหกรรมขนาดใหญ่เพื่อการส่งออก ละเลยธุรกิจขนาดกลางขนาดเล็ก และไม่ไยดีกับการพัฒนาการเกษตรและเกษตรกรซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศนี้ ก่อให้เกิดความกระจุกตัวของความมั่งคั่งอย่างมหาศาล (ปราณี ทินกร, 2536, 2545; สหัชชัย เลิศพรกุลรัตน์, 2541) ในขณะที่เกิด “คนมั่งมีมหาศาล” และ “คนชั้นกลาง” ที่มีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาด และเข้าถึงทรัพยากรขึ้นในเมือง ก็เกิด “คนจน” ที่เป็นเกษตรกรและอยู่ในชนบทมากขึ้น (ธวัช มกรพงศ์ 2537; เมธี กรองแก้ว, 2538) และแม้ว่าประเทศไทยจะมีรายได้ประชาชาติต่อคนเพิ่มขึ้น สัมประสิทธิ์จีนีก็ไม่เปลี่ยนแปลงมากนัก (ชนินทร์ มีโภคี, 2544)

“คนจน” และเกษตรกรเหล่านี้ไม่มีอำนาจต่อรองในระบบเศรษฐกิจแบบตลาดเหมือนคนชั้นกลาง และเข้าไม่ถึงทรัพยากร (ซึ่งในอดีตเคยเข้าถึง แต่ถูกรัฐส่วนกลางรวบอำนาจจัดการแต่ผู้เดียวไว้) คนเหล่านี้จึงต้อง “พึ่งพิง” ผู้มีทรัพยากรในหัวเมือง ซึ่งทำให้คนเหล่านี้เป็น “ผู้มีอิทธิพล” และสามารถได้รับความไว้วางใจเลือกให้เข้ามาทำหน้าที่แทนในฐานะผู้แทนราษฎรในระบอบประชาธิปไตย และก้าวไปสู่อำนาจรัฐที่มากกว่านั้นในฐานะรัฐมนตรี

ความขัดแย้งเชิงโครงสร้าง
โครงสร้างเศรษฐกิจและการจัดสรรผลประโยชน์เดิมในโครงสร้างการเมืองแบบใหม่
จุดแตกหัก
เราจะวิเคราะห์ความขัดแย้งนี้อย่างไร
การปฏิรูปประเทศไทย : ทางรอดที่เหลืออยู่
การปฏิรูประบบเศรษฐกิจเพื่อการจัดสรรผลประโยชน์ใหม่ในสังคม
การปฏิรูประบบการบริหารรัฐ
การได้มาซึ่ง ส.ส. ควรมีการปรับปรุง
ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติ – ฝ่ายบริหาร – ศาล/องค์กรอิสระ
การเพิ่มส่วนร่วมของพลเมืองในการเมืองทุกระดับ